政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，有利于暢通民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的渠道，拓寬民間投資空間，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，有利于遏制新增地方政府隱性債務(wù)，確保規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。按照國(guó)務(wù)院確定的工作分工，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部研究起草了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），報(bào)國(guó)務(wù)院同意后以國(guó)務(wù)院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)各地方、各部門貫徹實(shí)施。
一、新機(jī)制主要包括哪些內(nèi)容？
《指導(dǎo)意見(jiàn)》共四個(gè)部分18條，從準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求、規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對(duì)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制作了系統(tǒng)規(guī)范，確保政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。一是準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求。明確新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，明確管理責(zé)任分工，穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施。二是規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施。嚴(yán)格審核特許經(jīng)營(yíng)方案，公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者，規(guī)范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，嚴(yán)格履行投資管理程序，做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。三是切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。定期開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)，規(guī)范開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和項(xiàng)目移交等工作，建立常態(tài)化信息披露機(jī)制，懲戒違法違規(guī)和失信行為。四是加大政策保障力度。加強(qiáng)組織實(shí)施，做好要素保障和融資支持，支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式。
二、如何理解新機(jī)制優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作？
最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，是政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的一個(gè)重點(diǎn)，這樣安排主要出于三方面考慮。
一是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署。習(xí)近平總書(shū)記高度重視發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民間投資有關(guān)工作，多次強(qiáng)調(diào)黨中央始終堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、“三個(gè)沒(méi)有變”，始終把民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家當(dāng)作自己人，明確要求激發(fā)民間資本投資活力。今年7月，我委報(bào)請(qǐng)黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，并先后出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實(shí)促進(jìn)民間投資工作努力調(diào)動(dòng)民間投資積極性的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委等部門關(guān)于實(shí)施促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期若干舉措的通知》等具體落實(shí)文件。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作，是進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的具體舉措。
二是回歸PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，其中Public指公共部門，Private指私人機(jī)構(gòu)，在我國(guó)主要為民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。我國(guó)推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。為堅(jiān)持初衷、回歸本源，新機(jī)制鼓勵(lì)優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。
三是進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間投資積極性。近年來(lái)受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)民間投資下行影響，民間投資總體增長(zhǎng)承壓較大。但分領(lǐng)域看，民間投資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)積極變化，民間投資重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，今年1—9月，制造業(yè)民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施民間投資同比增長(zhǎng)9.0%和14.5%，分別高出全部制造業(yè)投資、全部基礎(chǔ)設(shè)施投資2.8、8.3個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)投資活力。新機(jī)制明確優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間投資積極性，推動(dòng)民間投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整。
三、如何理解聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目？
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府和社會(huì)資本合作（PPP）主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)（Concession）和基于公共部門（政府）付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國(guó)實(shí)施，但由于多種原因，英國(guó)政府已于2018年暫停推行。我國(guó)此前推行的以政府付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，加重了地方政府的財(cái)政支出壓力。為規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，將聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。同時(shí)，新機(jī)制將特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還可以適當(dāng)延長(zhǎng)，允許在項(xiàng)目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費(fèi)項(xiàng)目的積極性。
四、如何理解政府和社會(huì)資本合作、使用者付費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)等概念之間的關(guān)系，以及與BOT等實(shí)施方式的關(guān)系？
如上所述，政府和社會(huì)資本合作（PPP）包括基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)和基于政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）兩種主要類型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類型的具體實(shí)施方式。按照新機(jī)制要求，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目均須采用基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，具體實(shí)施方式主要包括建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等。
五、如何理解《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》？
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，同時(shí)根據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，結(jié)合實(shí)際情況，將政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目分為三類，制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，也應(yīng)積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。
在具體實(shí)施過(guò)程中，需把握以下要點(diǎn)：一是清單采取了不完全列舉形式，清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，也要參照清單精神，積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。二是清單不是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)范圍的限定，未在清單中明確的行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目，也可以按照新機(jī)制規(guī)定采取特許經(jīng)營(yíng)模式。三是清單規(guī)范范圍為政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)不屬于清單規(guī)范范圍。四是建立了清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，后續(xù)國(guó)家發(fā)展改革委將及時(shí)收集、整理各方面對(duì)清單實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)建議，并結(jié)合投資管理新形勢(shì)新要求，對(duì)項(xiàng)目清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，真正做到最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。
六、如何推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制更好落地實(shí)施？
政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制落地實(shí)施需要各方面共同推動(dòng)，形成合力。國(guó)家發(fā)展改革委將加強(qiáng)宣傳解讀和政策指導(dǎo)，抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)配套文件，營(yíng)造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作。地方各級(jí)人民政府要規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，依法依規(guī)明確特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任。社會(huì)資本方和咨詢機(jī)構(gòu)要全面準(zhǔn)確理解政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制內(nèi)涵，客觀合理地從專業(yè)角度解讀文件精神、推動(dòng)具體項(xiàng)目，為新機(jī)制落地實(shí)施貢獻(xiàn)自己的力量。
來(lái)源：國(guó)家發(fā)展改革委微信公號(hào)
責(zé)任編輯：林紅
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